Kaivostoiminnan uusi toimintaympäristö voi vaatia uusia ohjauskeinoja

Kirjoitin taannoisessa blogissani siitä kuinka ympäristöonnettomuudet tai muuten paljon huomiota saavat merkitykselliset tapahtumat voivat tarjota tilaisuuden suuriinkin muutoksiin ympäristöpolitiikassa ja -hallinnassa. Tavoitteena on yleensä oppia tapauksen paljastamista virheistä tai puutteista, jotta sama ei pääse tapahtumaan enää uudelleen. Nostin myös esimerkkinä Talvivaaran tapauksen, jolla on ollut jo merkittävä vaikutus koko kaivossektorin yhteiskunnalliseen hallintaan. Tapausta seurannut keskustelu levisi onnettomuudesta lopulta käsittelemään koko kaivossektoria ja siihen liittyviä haasteita.

Talvivaaraa ennen kaivosalasta ei juuri puhuttukaan 80-luvun jälkeen, jolloin kaivostoiminta ajettiin maassa lähes kokonaan alas asiantuntijoiden arvioitua sen kannattamattomaksi. Yleinen näkemys oli, että merkittävimmät malmivaramme oli jo louhittu. 2000-luvulla, erityisesti Kiinan ja Intian kovan taloudellisen kasvun seurauksena, mineraalien hinnat lähtivät kuitenkin huimaan nousuun ja yhtäkkiä Suomen jo arvottomaksi julistetut mineraalivarat olivat taas kiinnostavia. Kuluneen kahdenkymmen vuoden aikana alan toimintaympäristö Suomessa oli kuitenkin ehtinyt muuttua täysin.

Vielä 1900-luvulla kotimaisilla kaivosyhtiöillä oli yksinoikeus malminetsintään ja kaivostoimintaan Suomessa. Valtion omistamat Outokumpu ja Rautaruukki olivatkin suurimpia toimijoita alalla ja merkittävässä asemassa koko maan taloudellisen kehityksen kannalta. Koko sektorin painopiste oli kotimaisen teollisuuden raaka-aineen saannin turvaaminen. Tätä taustaa vasten onkin helppo ymmärtää, miksi minkään tyyppistä kaivosveroa tai rojaltijärjestelmää ei nähty tarpeelliseksi. Rahat ja malmithan menivät suoraan suomalaisten käyttöön joka tapauksessa.

Uraani ja Talvivaara räjäyttivät tunteet pintaan

Tilanne muuttui, kun Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen voimaantulo 1994 poisti lainsäädännöstä rajoitteet ulkomaalaisyrityksiä kohtaan. Tämän jälkeen kaivostoiminta onkin ollut pääosin kansainvälisten yritysten hallussa, eikä suuren aloituspääoman vaativaan toimintaan ole ollut suurta innostusta suomalaisten toimijoiden suunnalta. 2010-luvun käännettä kohti tultaessa useita uusia kaivoksia oli perustettu, rakenteilla ja suunnitteilla. On hyvä muistaa, että tunnelma oli melko optimistinen ja alasta nähtiin suurta työllistäjää etenkin maaseudun alueille, jotka kärsivät suuresta työttömyydestä. Suomen kaivospolitiikalla onkin tietoisesti pyritty tekemään maasta houkutteleva investointiympäristö kaivosyhtiöille.

Uuden kaivosbuumin vaikutukset tulivat kuitenkin viiveellä esille. Ensimmäiset vahvat reaktiot koettiin niin sanottujen uraanikiistojen yhteydessä 2006–2008. Silloin ulkomaalaiset uraaninetsintäyritykset hakivat laajoja malminetsintälupia läheltä pääkaupunkiseutuakin, jolloin pelko uraanikaivoksista naapurissa alkoi levitä. Tällöin nostettiin myös esiin tarve päivittää vanhentunutta kaivoslakia. Laki uudistettiin 2011, keskustelu rauhoittui hetkeksi, mutta Talvivaaran ongelmat räjäyttivät tunteet pintaan uudelleen. Vaikka kaivosten ympäristövaikutuksista puhuttaessa on usein nostettu esiin pelko siitä, että ulkomaalaiset yritykset jättävät jälkensä veronmaksajien hoidettavaksi, pahiten asiat menivät pieleen kuitenkin kotimaiselta toimijalta.

Muutosta tarvitaan, mutta ensin on täsmennettävä tavoite

Juuri nyt käytävän kaivoslaki- ja verokeskustelun taustalla on monenlaisia intressejä. Muutosta vaaditaan, mutta erilaisista syistä. Keskustelusta voidaan ainakin poimia halu saada suurempi osa kaivostoiminnan tuotoista jäämään Suomeen sekä ”kiristää kaivoslakia”, jolla viitataan laajemmin keinoihin varmistaa, että kaivosten ympäristöhaitat pysyvät kurissa. Lisäksi on aistittavissa, että ihmiset eivät koe vaikutusmahdollisuuksiensa olevan kovin vahvoja kaivosasioista päätettäessä. Tähän liittyvät kysymykset myös siitä, milloin kaivoksen perustaminen voidaan estää ja missä kaivostoimintaa ei pitäisi sallia ollenkaan.

On siis tehtävä ensin selväksi mitä oikein tavoitellaan, jonka jälkeen voidaan valita siihen sopiva ohjauskeino. On hyvä huomioida, että erilaiset aloitteet voivat saada tukea monilta tahoilta, vaikka niillä ei suoraan ratkaistaisikaan heidän ongelmiaan. Jos esimerkiksi kaivoksia vastustaa niiden ympäristövaikutusten vuoksi, pelkkä kaivosvero tuskin tulee ratkaisemaan tätä ristiriitaa. Kaivosvero tuskin on vastaus myöskään samojen alueiden erilaisten käyttömuotojen yhteensopimattomuudesta syntyviin haasteisiin esimerkiksi poronhoidon, matkailun ja luonnonsuojelun kannalta. Osa tahoista voi kuitenkin nähdä sen keinona tehdä Suomesta vähemmän houkutteleva maa kansainvälisille yrityksille ja näin tukevan epäsuorasti kaivosten vastustukseen liittyviä tavoitteita.

Ohjauskeinojen vahvuudet ja heikkoudet pitää tunnistaa

On kuitenkin selvää, että kaivosten tuomat koetut hyödyt eivät ole olleet riittäviä kaikkien mielestä. Lupaukset taloudellisista hyödyistä eivät ole aina realisoituneet. Myöskään kaivosten työllisyysvaikutukset eivät ole tänä päivänä yhtä merkittäviä kuin menneinä vuosina, vaikka mielikuva suurena paikallisena työllistäjänä on pysynyt. Yhä harvempi kaivostyöläinen asuu enää pysyvästi paikkakunnalla, vaikka tuokin tärkeitä tuloja paikallisille palveluntarjoajille. Kysymys siitä, myydäänkö luonnonvaramme liian halvalla, ei ole kuitenkaan ainutlaatuinen Suomessa. Maailman suurimmissa kaivosmaissa kuten Kanadassa ja Australiassa on kysymys ollut tasaiseen tahtiin esillä, vaikka maista merkittävät kaivosverot löytyvätkin. Huomionarvoista on, että molemmissa maissa kaivosveron tuomiin tuloihin kohdistetut odotukset eivät ole myöskään täysin toteutuneet. Verojärjestelmän monimutkaisuus ja kalliit ylläpitokustannukset yhdistettynä yritysten verojärjestelyihin ovat osoittautuneet haasteelliseksi.

Kaivostoiminnalla on aina sosiaalisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia. Paikallisyhteisöt lopulta kantavat suurimman osan haitoista, ja hyödyistä heille jää pienestä hyvinkin merkittävään vaihteleva osa esimerkiksi työpaikkojen muodossa. Hyötyjen ja haittojen virtaa on pyritty perinteisesti tasaamaan sääntelyllä ja yritysten vapaaehtoisilla yhteiskuntavastuutoimilla. Uutta kaivoslakia tai muita vaihtoehtoja pohdittaessa on hyvä tiedostaa näiden lähestymistapojen vahvuudet ja heikkoudet. Sääntelyllä voidaan asettaa koko alaa koskevat yhteiset standardit, mutta se voi olla joustamatonta, kallista ja hidasta, eikä sillä pystytä ottamaan paikallisia erityispiirteitä hyvin huomioon. Pelkkään vapaaehtoisuuteen perustuviin malleihin taas liittyy epävarmuus etenkin pitkällä aikavälillä. Kaivosten omistus tai johto voi vaihtua ja rahavirrat loppua, kun maailmanmarkkinat vaikuttavat toiminnan kannattavuuteen. Usein nämä lähestymistavat perustuvat paikallisten oletettuihin tarpeisiin sen sijaan, että heidät olisi otettu mukaan ratkaisujen suunnitteluun.

Sopimuspohjainen yhteistyö tarjoaa uudenlaisen vaihtoehdon

Yllä esiteltyjen mallien legitimiteettiä nakertaa kansalaisten harvinaisen alhainen luottamus kaivosviranomaisiin ja –yrityksiin. Kolmantena vaihtoehtona perinteisille malleille voisi olla niin sanottu sopimuspohjainen yhteistyömalli. Perusidea tässä lähestymistavassa on, että kaivosteollisuuden toimija(t) tekevät eräänlaisen kehityssopimuksen (englanniksi usein Community Development Agreement tai Impact Benefit Agreement) paikallisyhteisön kanssa. Sopimus räätälöidään paikallisolosuhteet, tarpeet ja huolet huomioiden. Koska sopimuksessa on mukana paikallisyhteisöjä tai niiden edustajia, olosuhteiden ja tarpeiden neuvottelu, toteuttaminen ja toimeenpano eivät ole riippuvaisia julkisten sääntelyviranomaisten halukkuudesta käyttää julkisia varoja. Lisäksi mallilla voidaan välttää tilanne, jossa valtio tai sääntelyviranomaiset eivät ole halukkaita ottamaan vahvaa vastakkaisasemaa suhteessa taloudellisesti merkittävään teollisuuteen. Kansainvälisissä esimerkeissä sopimuksiin on usein sisällytetty jonkinlainen tulonlähde, joka voi olla sidottuna esimerkiksi kaivoksen tuotantomääriin.

On kuitenkin selvää, että tämäkin malli soveltuu vain tilanteeseen, jossa kaivosprojekti ollaan valmiita hyväksymään tietyin ehdoin tai kaivos on jo olemassa alueella. Siinä keskitytään nimenomaan kaivostoiminnan suurimman vaikutuksen alaisten yhteisöjen hyötyjen maksimointiin. Itse sopimusta edeltää aina yhteistyöprosessi, joka voi olla yhtä tärkeä kuin lopputulos. Parhaimmillaan se auttaa yhteisöä muodostamaan yhteiset tavoitteet sekä rakentamaan yhteisymmärrystä ja luottamusta eri toimijoiden välille.

Juha Kotilainen

Kirjoittaja on tutkija Itä-Suomen yliopiston historian ja maantieteen laitoksella. Hän työskentelee CORE-hankkeessa yhteistoiminnallisen hallinnan mekanismeja ja kapasiteetteja tutkivassa tiimissä.