Kaivoslain muutosesitys arvioitava vielä huolella eduskunnassa

Hallitus on hiljattain jättänyt eduskunnalle esityksen kaivoslain muuttamiseksi. Hallituksen esityksen (HE 293/2018 vp) perusteella keskeisissä kaivoslain mukaisissa lupamenettelyissä (malminetsintä-, kullanhuuhdonta- ja kaivoslupamenettelyt) lupahakemukset voisivat tulla vireille, vaikka ne eivät sisältäisi Natura 2000 -arviointia tai ympäristövaikutusten arviointiselostusta (YVA-selostus) ja yhteysviranomaisen (ELY-keskus) perusteltua päätelmää. Nämä voitaisiin toimittaa esityksen perusteella myöhemmin hakemuksen täydennyksenä ennen hakemuksesta kuulemista ja luparatkaisua.

Vain noin kahta viikkoa ennen tämän esityksen jättämistä hallitus oli antanut eduskunnalle esityksen ns. yhden luukun lainsäädännöstä (HE 269/2018 vp), jossa YVA:n ja lupamenettelyjen suhdetta oli arvioitu kaikkien hanketyyppien osalta. Siinä päädyttiin erillisen vaikutusten arviointi -hankkeen ja laaja-alaisten kuulemisten pohjalta kaivoslain muutosesityksestä olennaisesti poikkeavaan lopputulokseen.

Kaivoslain muutosehdotuksen (HE 293/2018 vp) päätarkoituksena on malminetsintä ja -kaivoshankkeiden edistäminen siten, että toiminnanharjoittaja voisi saada helpommin etuoikeuden malminetsintä- ja kaivoslupiin. Tässä katsannossa kyse ei ole niinkään ympäristönsuojelun kustannuksella tehtävistä sujuvoittamistoimista, vaan pyrkimyksestä helpottaa etusija-aseman saamista niihin prosesseihin, joissa päätetään malminetsintään ja mineraalien hyödyntämiseen liittyvistä oikeuksista. Huomiota on siis kiinnitettävä tässä malminetsintä- ja kaivoslupamenettelyjen erityisyyteen siinä suhteessa, että lupaprosessien vireille saamisella on erityisiä oikeuksia luova merkitys. Kaivosala poikkeaa tässä suhteessa kaikista muista ympäristönkäyttösektoreista ja erilaisille sääntelyratkaisuille voi olla tästä syystä perusteita.

Samanaikaisesti kaivoslain muutosesitys merkitsisi vääjäämättä, että hakemus, jossa hankkeesta vastaava käytännössä määrittää toiminnan päävaihtoehdon lupaharkinnan pohjaksi, voisi tulla vireille olennaisimpien ympäristöselvitysten laatimisen ollessa kesken.  Hakemusta jättäessä ympäristövaikutuksia ja eri osapuolien kantoja niistä ei siis voitaisi ottaa näissä tilanteissa täysimääräisesti huomioon.

Ympäristönäkökulmasta ja tehokkaiden osallistumisoikeuksien kannalta nykylainsäädäntöä voidaan pitää selvästi parempana. Voimassa olevan laki ohjaa hakijaa punnitsemaan säännönmukaisesti hankkeen ja sen osien toteuttamisvaihtoehtoja ennen lupahakemuksen jättämistä valmiiden ympäristöselvitysten ja ympäristöviranomaisen ohjauksen pohjalta.

Riippumatta siitä, miten eri intressejä halutaan poliittisesti painottaa, TEM:n valmistelema esitys olisi ollut tarpeen valmistella olennaisesti laadukkaammin eri osapuolien kuullen ja ylikansallisen oikeuden reunaehdot huolella arvioiden.

Nyt esitysluonnosta ei lähetetty edes lausuntokierrokselle eikä siinä ole otettu huomioon YM:n valmistelemaa yhden luukun lainsäädäntöhanketta vaikutusten arviointeineen ja kuulemisineen.  Se ei ole johdonmukainen suhteessa voimassa olevaan YVA-lainsäädäntöön, joka edellyttää arviointiselostuksen liittämistä lupahakemukseen. Tällä pyritään tukemaan ympäristönäkökohtien huomioonottamista hankesuunnittelussa ja vaihtoehtojen valinnassa sekä YVA-direktiiviin tehokasta täytäntöönpanoa. Ristiriita yhden luukun mallia koskevan hallituksen esityksen kanssa on yhtä ilmeinen.   

Työ- ja elinkeinoministeriön valmistelema kaivoslain muutosehdotus merkitsisi ympäristöselvitysten ja luvituksen suhteen kaivoshankkeita koskevaa poikkeusta. Poikkeus on sen luontoinen, että se olisi vaatinut myös YVA-direktiivin asettamien vaatimusten täyttymisestä erillisen arvioinnin. Mikäli ylikansallisen oikeuden velvoitteiden täyttymistä ei varmisteta valiokuntavaiheessa, eduskunnan tulisi hylätä ehdotetut muutokset kaivoslakiin. Lainsäädännön koherenssiin ja laatuun kytkeytyvä peruste hallituksen esityksen (mahdolliselle osittaiselle) hylkäämiselle aiheutuu yksin jo siitä, että kaivoslain muutosehdotuksen valmistelussa ei ole huomioitu eduskunnan valiokuntakäsittelyssä jo olevaa, samaa asiaa koskeva hallituksen esitystä ja siinä valitun sääntelymallin perusteluita.

Yleisemmin tapaus ilmentää tällä hallitukselle jo tutuksi käynyttä, laatuongelmiin johtavaa hätäilyä lainvalmistelussa ja ministeriöiden välisen yhteistyön heikkoa tasoa. Ympäristöministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön säädösvalmistelut koskivat tässä osin samaa asiaa jo toisen kerran tällä hallituskaudella ja päällekkäiset, toisistaan poikkeavat esitykset vietiin molemmilla kerroilla eduskuntakäsittelyyn saakka.

Ismo Pölönen

Kirjoittaja on ympäristöoikeuden professori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Hän vastaa CORE-hankkeessa sääntelyä koskevasta osakokonaisuudesta.