Kansalaiset strategisina toimijoina  

Mikä on suomalaisten hallintakäytäntöjen kyky selviytyä kompleksisista ympäristösuunnittelu- ja päätöksenteko-ongelmista? Olemme CORE-hankkeessa kehittäneet yhteistoiminnallisia ratkaisuja kiistanalaisiin ympäristö- ja luonnonvarapoliittisiin kysymyksiin. Tavoitteena on ollut parantaa edellytyksiä laajaan ja oikeudenmukaiseen osallistumiseen ja ratkaisujen luomiseen erilaisten toimijoiden yhteistyönä.  

Totunnainen suomalainen hallintatapa ei ole ollut erityisen laajasti kansalaisia osallistava. Erityisesti ympäristöasioissa korostuu tarve  rakentaa uudenlaista suhdetta hallintatavan ja kansalaisuuden välille. 

Liberaalien demokratioiden kansalaisuuskäsityksessä painottuvat universaali yksilöllisyys, vapaus ja oikeudet ilman kulttuurieroja. Tämän rinnalla on olemassa republikanistinen kansalaisuuskäsitys, jossa aktiivinen kansalaisuus ja osallistuminen ovat hyveitä. Republikanistisessa ajattelussa kansalaisuus luodaan julkisiin asioihin osallistumalla. 

Ajatus ympäristökansalaisuudesta on nojannut luontevasti republikanistiseen perinteeseen, koska ympäristökansalaisuuteen on katsottu kuuluvan jonkinasteinen kansalaisten velvoittaminen toimimaan ympäristön kannalta myönteisellä tavalla. Ihmisten ei uskota muuttavan käyttäytymistään yhteisten asioiden hyväksi vapaaehtoisesti. Esimerkiksi kierrätystä tai luonnosuojelua on vaikeampi perustella liberaalissa ajattelussa kansalaisvelvollisuuksina. Ajattelu vastuullisuudesta sopii myös pohdintoihin kansalaisten rooleista kompleksisten ympäristöongelmien ratkaisemisessa.

Osallistava käänne on jäänyt ohueksi

Republikanistiseen ajatteluun pohjautuvasta kansalaisten osallistamisesta on kehittynyt kansainvälinen aatteellinen ja hallintotieteellinen liikehdintä. Edustuksellinen hallintamalli on haastettu suorilla osallistumistavoilla, joiden on uskottu rikastuttavan demokratiaa ja tuovan kansalaisia ja päätöksentekoa lähemmäs toisiaan. Suomessa lainsäädäntö on velvoittanut järjestämään kuulemisia, jotka kuitenkin jäävät helposti kommenttien kirjaamisiksi ilman aitoa pyrkimystä parhaiden ideoiden kehittelyyn ja ongelmien ratkaisemiseen yhdessä. Samalla niissä lujitetaan edelleen jakoa asiantuntijoiden ja maallikoiden välillä.

Edustuksellisen hallintamallin ohella kansalaisten osallisuutta voidaan pyrkiä toteuttamaan  korporatistisen hallintatavan periaattein. Yleisellä tasolla korporatismi tarkoittaa sitä, että poliittisessa valmistelussa ja päätöksenteossa tietyille eturyhmille ja -järjestöille on kehittynyt institutionalisoitunut, etuoikeutettu asema välittää tiettyjen toimialojen tai toiminnanharjoittajien näkemyksiä ja etuja. Tällöin lähinnä vahvojen ja vakiintuneiden eturyhmien näkemykset välittyvät päätöksentekoon. Korporatistista mallia kohtaan onkin esittty kritiikkiä, koska sen ei ole nähty tarjoavan tilaa ja tilaisuuksia tasaveroiselle osallistumiselle ja vuorovaikutukselle.  

Suomessa korporatistinen perinne on näkynyt etenkin huipputason korporatismina. Edeltävinä vuosikymmeninä tunnetuksi tulivat kolmikantaneuvottelut erityisesti tulopolitiikassa. Kolmen osapuolen neuvotteluissa valmisteltiin lainsäädäntöä ja sopimuksia. Osapuolina olivat työnantajien ja työntekijöiden keskusjärjestöt sekä valtio eli Suomen hallitus.

Korporatismi marginalisoi osan kansalaistoimijoista

Korporatistisen käytännön kautta on ajettu esimerkiksi palkansaajien etuja. Vain keskeisten edunsaajien tai sidosryhmien ottaminen mukaan toiminnan suunnitteluun kuitenkin heikentää niiden kansalaisten luottamusta hallintoon, joiden ääni ei tätä kautta kuulu. Kansalaisten äänen ja moniäänisyyden puuttuessa päätöksenteosta ja päätösten toimeenpanosta “kansallinen yhteinen etu” tulee määritellyksi päätöksentekoon osallistuvien eliittitoimijoiden erityisintressien kompromissina.

Rutinoitunut korporatismi on ollut vahva aloilla, joilla on kansantalouden kannalta keskeinen merkitys, kuten metsä- ja energiapolitiikassa. Esimerkiksi Möttösen, Konttisen ja Salon (2020) tutkimuksessaan kuvaamassa turvetuotannon kansallisen koordinoinnin yhteistyöryhmässä turvetuottajat ovat 2000-luvun aikana olleet laatimassa turvetuotantoa sääteleviä ohjeita, määrittelemässä turvetuotannon vesistöpäästöjen raja-arvoja sekä siirtämässä vesistöpäästöjen valvontaa tuottajien itse tarkkailtavaksi.

Metsä- ja energiateollisuuden sekä kärkiministeriöiden välistä konsensusta hakevalle energiapolitiikan muotoilulle ei ole löytynyt Suomessa haastajaa. Tämä järjestely onkin onnistunut vastaamaan itse asettamiinsa tavoitteisiin – Suomessa on ollut energiaa saatavilla kilpailukykyiseen hintaan kansainväliset ympäristösopimukset täyttävällä tavalla. Samalla kansalaisten osallistuminen energiajärjestelmään esimerkiksi energiantuotannon omistajina on jäänyt Suomessa kehittymättömäksi. (Husu & Salo 2021)

Kansalaisten aidosta osallistumisesta ei voida puhua, jos heitä ei päästetä päättämään toiminnasta, jonka asukkaat kokevat pilaavan heidän lähivesistönsä. Tämä siitä huolimatta, että ympäristönsuojelulaissa asetetaan tavoitteeksi kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien parantamisen ympäristöä koskevassa päätöksenteossa.

Möttösen, Konttisen ja Salon (2020) tutkimus syventyi vesiensuojeluyhdistyksen vaatimuksiin sekä saada poliittis-hallinnollinen järjestelmä säätelemään tiukemmin turpeen nostoa että saada hallinto reagoimaan kansanliikkeen vaatimuksiin. Ylimpien päätöksentekoelinten suhtautumisessa vesistöhaittoihin oli nähtävissä piirteitä rakenteellisesta välinpitämättömyydestä. Käsite tarkoittaa sitä, että etäällä valtakeskuksista olevien huolia ja ongelmia ei huomioida, jos ne eivät tuota haittaa valtaeliitin jäsenille, ja että yhteiskunnan hierarkian ylätasolla tehtyjen ratkaisujen haittavaikutuksia ruohonjuuritason ihmisten elämään ei tunnisteta. Kyse voi olla myös pienten numeroiden politiikasta eli siitä, että paikalliset tai paikalliseksi tulkittavat asiat on helpompi sivuuttaa (Rannikko 2021).

Välinpitämättömyyden vähentäminen edellyttää kansalaisten ja poliittis-hallinnollisen järjestelmän vuorovaikutuksen uudistamista. Muistutus- ja valitusoikeudet ovat tärkeitä, ja hyvin toteutetuilla kuulemisilla on paikkansa. Vaikutuskeinoina nämä eivät kuitenkaan yksinään riitä. Usein turhauttavien kuulemisprosessien sekä jälkikäteen vaikuttavien muistutusten ja valitusten sijaan tarvitaan varhaisen ja vaikuttavan osallistumisen menetelmiä. Kansalaistietoa välittävät toimijat tulee nähdä voimavarojen lisääjinä eikä päätöksenteon vaikeuttajina.

Yhteistoiminnalliset käytännöt laajentavat kansalaisten toiminta- ja vaikutusmahdollisuuksia

Yhdessä CORE-hankkeen tapaustutkimuksessa tarkasteltiin keskisuomalaisten vesistöjen hallintaan liittyvää kiistaa, jossa hallinnon suhtautuminen kansalaisten aktiivisuuteen muuttui. Tapauksessa Keski-Suomen liitto muutti suhtautumistaan kansalaisjärjestöön, jonka aloitteesta toteutettu kysely teki näkyväksi ristiriidan virallisten veden laatumittausten ja kansalaisten käsitysten välillä (ks. Sakari Möttösen blogi). Liitto mukautti maakuntakaavaa kyselytulosten pohjalta. Se tunnusti yhdistyksen kyvyn tehdä ympäristötyötä ja myös valtuutti yhdistyksen koordinoimaan toimia Keski-Suomen vesistöjen tilan parantamiseksi. Tällöin yhdistys puolestaan muutti toimintansa painotusta protestoinnista konkreettiseen vesistöjen hyväksi tehtävään työhön.

Prosessit, joissa kansalaisia on mukana tietopohjan luomisessa eri toimijoiden vuoropuhelun kautta, voivat yleisemminkin tukea aktiivisen kansalaistoiminnan näkemistä voimavarana. Lupaava malli on yhteistoiminnallinen tiedontuotanto, jossa tiedollisen kiistan osapuolet sitoutuvat jakamaan osaamistaan ja käymään rakentavaa keskustelua siitä, miten käsiteltävä ongelma tulisi määritellä, mitä tietoa tulisi kerätä ja miten tuloksia tulisi tulkita (Saarikoski & Peltonen 2018). Mukana on usein fasilitaattori, joka huolehtii prosessin etenemisestä ja rakentavan ilmapiirin säilymisestä.

Yhteistoiminnallisen tiedontuotannon idea inspiroi CORE-hankkeessa mm. kokeilua murrosareenatyöskentelystä yhtenä vaihtoehtona turvetuotannon yhteistyöryhmän tyyppisille menettelyille. Keväällä 2020 yhdessä SET-hankkeen, ympäristöministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön kanssa järjestetämässämme dialogiprosessissa paneuduttiin kansalais- ja muiden toimijoiden yhteistoiminnan kehittämiseen kansalaisenergiaa käsittelevän tiedon tuotannossa ja päätöksenteossa (Lukkarinen ym. 2020). Kansalaistoimijoita oli mm. yritysten ja viranhaltijoiden rinnalla määrittelemässä kansalaisenergian tavoiteltavaa tulevaisuutta, kehittämisen polkuja ja tarvittavia toimenpiteitä. Dialogia käytiin kasvokkain suurten polkutaulujen äärellä, ja koronan iskettyä jatkoimme sitä etäyhteyksin. Prosessi mahdollisti osallistujilleen kokonaisuuden hahmottamista perinteisestä työryhmätyöskentelystä tai kuulemiseen osallistumisesta varsin poikkeavallla tavalla.

Rakentava dialogi onnistui myös analysoimassamme rahankeräyslain valmistelussa, jossa valmistelija toi osapuolet kuulemisen sijaan keskustelemaan työpajoissa. Fasilitoidussa keskustelussa hahmottui tapa vastata pienten ja suurten toimijoiden erityyppisiin tarpeisiin samanaikaisesti. Prosessi tuotti yhteisesti hyväksyttävän ehdotuksen kiistanalaisen rahankeräyslain uudistamiseksi (ks. Heli Saarikosken blogi). Laajan hyväksynnän saavutti myös Jyväskylän metsäohjelma, jonka kaupunki järjesti laadittavaksi osapuolten vuoropuheluna kansalaistoimijoita unohtamatta.

Kansalaisvalvonta ja -valppaus ansaitsevat huomiota

Yhteistoiminnallisilla käytännöillä voidaan saavuttaa tiettyjä hyötyjä, kuten laajemmin hyväksyttäviä päätöksiä ja yhteistä tahtoa toimia päätösten toteuttamiseksi (ks. Tiekartta kohti yhteistoiminnallisempaa Suomea). Aina tulee kuitenkin olemaan myös sellaista kansalaisten valppautta ja valvontaa, joka ponnistaa heidän omista lähtökohdistaan, ilman ulkoista hallinnointia ja tavoitteiden määrittelyä. Tällä on merkitystä hallinnan valvonnassa ja sääntelyssä. Kansalaisvalvonta ja -sääntely kansalaisten osallistumisen muotona ei ole saanut tutkijoilta yhtä paljon huomiota kuin itse osallistuminen ja yhteistoiminnallisuus sekä muut sääntelymallit. 

Ympäristönhallinnan sääntelymalleista tavanomaisia ovat julkinen sääntely, itsesääntely ja yhteissääntely. Tutkijat puhuvat myös metasääntelystä, joka tarkoittaa sääntelyn sääntelyä ja valvontaa. Esimerkiksi yritysten itsesääntelyyn tarvitaan selkeitä ohjeita, normeja ja malleja, mutta myös muut sääntelyn muodot saattavat tarvita valvovaa silmää. 

Tyypillisesti metasääntelystä ovat vastuussa viranomaiset, mutta esimerkiksi Möttönen, Konttinen ja Salo (2020) dokumentoivat tutkimuksessaan, kuinka turveteollisuuden itsesääntelyä valvovan viranomaisen metasääntely oli näennäistä. Tarvittiin paikallista yhdistystä tekemään omaehtoista metasääntelyä ja nostamaan esiin merkittävät puutteet itsesääntelyn sääntelyssä.

Tutkijat ovat määritelleet omaehtoista, hallinnosta riippumatonta kansalaisvalppautta, -valvontaa ja -sääntelyä monilla tavoilla. Osa korostaa, kuinka tärkeää on, että kansalaisyhteiskunta yrittää painostamalla taivuttaa tai jopa pakottaa organisaatiot yhdenmukaistamaan käyttäytymisensä paremmin vallitsevien yhteiskunnallisten huolenaiheiden kanssa. Kansalaisjärjestöillä voi olla paljon potentiaalia sääntelijöinä, sillä ne 1) kannustavat kehittämään eettisiä toimintatapoja, 2) painostavat organisaatioita käyttäytymään sosiaalisesti vastuullisesti, 3) vaativat demokratisoimaan sääntelyä tyypillisissä korporatistisissa kolmikanta-asetelmissa ja 4) valvovat ja läpivalaisevat sääntelijän (valtion) ja säänneltävien (yritysten) suhteita. Kansalaisjärjestöt voivat edistää useita keskeisiä sääntelyalueita olemalla tiedon tarjoajia, vallan vahtikoiria, auditoivia tarkastajia ja sääntöjen toimeenpanijoita, mutta ne voivat myös luoda innovatiivisia tapoja ajatella sääntelyyn liittyviä ongelmia. 

Toiset tutkijat puolestaan painottavat määrittelyissään institutionaalisen ja kansalaissääntelyn suhdetta. Kansalaissääntely tarkoittaa silloin kansalaistoimijoiden pyrkimyksiä arvioida, miten hyvin viranomaissääntely edistää julkisia päämääriä. Kansalaissääntely voi olla myös kansalaisten, kuluttajien, asiakkaiden tai työntekijöiden pyrkimyksiä vaikuttaa sääntelyviranomaisiin tai harjoittaa omaehtoisia sääntelyä ja valvontaa. 

Kansalaissääntelyn hyötyjen vastapainona ovat kuitenkin haasteita, kuten 1) kansalaisjärjestöjen edustavuus ja riippumattomuus, 2) järjestöjen vastuuvelvollisuus ja avoimuus, 3) järjestöjen asiantuntemuksen ja niiden tietämyksen luotettavuus, 4) järjestöjen riippuvuus julkisista tai yksityisistä rahoituslähteistä ja 5) johdonmukaisuuden turvaaminen sääntelyvallan hajautuessa moniin käsiin. Haasteena voi olla myös 6) aggressiivinen toimintatapa, jossa jokin toimija pyrkii painostamaan tai vaientamaan toisia.

Kansalaisjärjestöt strategisina toimijoina 

Pyrittäessä muuttamaan hallintatapaa on tärkeää pohtia, onko yhteistyöhön perustuvasta hallinnoinnista hyötyä ja kenelle. Millä perusteella yhteistoiminnallisuus voi tai ei voi täydentää vallitsevaa rutiininomaista korporatistista järjestelmää?  Lisäksi on kysyttävä kriittisiäkin kysymyksiä siitä, voiko yhteistoiminnasta olla haittaa kansalaisjärjestöille ja millaista haittaa yhteistoiminnallisuuden yleistymisestä voi olla kansalaisyhteiskunnalle. Onko niin, että yhteistoiminnallisuuden vaatimus laimentaa järjestöjen kritiikkiä? Voiko yhteistoiminnallisuus vähentää itsenäistä päätäntävaltaa ja voiko yhteistyöhön mukaan meneminen heikentää järjestöjen roolia niiden tehtävien toteuttamisessa?

Vaikka yhteistyöprosessien hallintaa voi vakiinnuttaa ja aktiivisuutta kannustaa ja palkitakin, kansalaistoimijat arvioivat eteensä tulevia mahdollisuuksia ainutkertaisina ja erilaisissa yhteiskunnallisissa tilanteissa toteutuvina. Kansalaisjärjestöt ovat yhteistyöprosesseissa strategisia toimijoita, jotka tarkastelevat yhteistyömahdollisuuksien uhkia ja hyötyjä omasta näkökulmastaan. Paljon tietysti riippuu siitä, millaisia rooleja koollekutsuja on kansalaisjärjestöille ehdottamassa. Järjestöt joutuvat pohtimaan, milloin yhteistyöstä on niille hyötyä ja milloin haittaa, millaiset järjestelyt ovat kutsuvia ja millaiset järjestelyt epäilyttäviä. Järjestöt tarkastelevat myös sitä, millaisia muita toimijoita on kutsuttu mukaan. Onko esimerkiksi yritystoimijoiden tai muiden järjestötoimijoiden keskuudessa sellaisia, joiden ajatellaan olevan omalle tai koetulle yhteiselle asialla haitaksi.

Kansalaistoimijoiden rooli yhteistoiminnassa ei myöskään rajoitu mukaan tulemiseen tai pois jäämiseen. Ne voivat kirittää muita tahoja yhteistoimintaan tai toimia koollekutsujina itse. Järjestämissämme työpajoissa olemme tavanneet kansalaistoimijoita, joita kiinnostaa yhteistoiminnallisten käytäntöjen hyödyntäminen yhteistyön järjestämisessä itsekin. Esimerkiksi kaupunginosa- tai kyläyhdistys voi olla aloitteellinen eri tahojen kutsumisessa ratkaisemaan paikallisesti ilmeneviä haasteita vaikkapa maankäytössä, palvelujärjestelmien toimivuudessa tai turvallisuudessa. Kansalaislähtöinenkin yhteistoiminta voi viritä akuuteista konflikteista tai se voi olla proaktiivista tulevaisuuden rakentamista, esimerkiksi uusiutuvan energian ratkaisujen suunnittelua alueen toimijoiden yhteistyönä.

Miten hallinnan kyky selviytyä kompleksisista ongelmista kehittyy? 

Mitä CORE-hankkeen tapaustutkimuksissa yhteistoimintaa kokeilleet organisaatiot ovat oppineet? Millä ehdoin yhteistoimintaa kannattaa juurruttaa hallintajärjestelmien ongelmanratkaisukyvyn vahvistamiseksi? Millaisia juurruttamisen prosesseja on jo  vireillä? Miltä pyrkimykset yhteistoiminnan lisäämiseen vaikuttavat kansalaistoimijoiden näköulmista? 

CORE-hankkeen loppumetreillä kutsumme kaikki kiinnostuneet mukaan kuulolle ja keskustelemaan muun muassa näiden kysymysten äärellä Demokratiakorjaamossa 18.1.2022 ja CORE-hankkeen omassa lopputilaisuudessa 19.1.2022 klo 13:00-15:30 Tervetuloa mukaan!

Tapio Litmanen, Maija Faehnle, Miikka Salo, Lasse Peltonen ja Taru Peltola

Kirjoittajat ovat CORE-hankkeen tutkijoita. Tapio Litmanen ja Miikka Salo ovat olleet päätekijöitä Litmasen vetämässä COREn kansalaisyhteiskuntaa koskevassa osiossa. Maija Faehnle on COREn vuorovaikutusvastaava ja tutkija, Lasse Peltonen johtaa hanketta ja Taru Peltola on vastannut hankkeen tapaustutkimukset kokoavasta osiosta.

Lähteet

Husu, H-M & Salo, M. 2021. The Formation of Feed-in Tariffs and the Emergence of Wind Power in Finnish Routine Corporatism: Favouring  Economics of Large-Scale Energy Production. Environmental Politics. DOI: 10.1080/09644016.2021.1926774

Lukkarinen, J., Marttila, T., Saarikoski, H., Auvinen, K., Faehnle, M., Hyysalo, S., Kangas, H.-L., Lähteenoja, S., Peltonen, L., Salo, M. 2020. Taloyhtiöistä tulevaisuuden energiatuottajia – Muutospolut vuoteen 2035 ja murrosareena tiedon yhteistuotannon menetelmänä. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 39/2020.

Möttönen, S., Konttinen, E., Salo, M. 2020. Keskisuomalainen turveprotesti: Pelastetaan reittivedet -yhdistyksen tarina. YFI Julkaisuja — YFI Publications 8. 

Rannikko, P. 2021. Skaala – pienten lukujen politiikka. Julkaisussa Hiedanpää, J. (toim.): Tiedeneuvo: ihmistieteen näkökulmia luonnonvarapolitiikan muotoiluun. Vastapaino, Tampere.

Saarikoski & Peltonen 2018. Yhteinen tiedon tuotanto kaventaa kuilua tiedon ja päätöksenteon välillä. Sitran blogi 17.8.2018.