Oregonin malli: ”hallinnon tehtävänä ei ole toteuttaa politiikkaohjelmia, vaan ratkaista ongelmia”

Oregonin osavaltio Yhdysvaltain luoteisrannikolla on itselleni kiinnostava tutkijavierailun kohde kolmesta syystä. Ensiksi, vietin täällä lukioiässä vaihto-oppilasvuoden 1985-86, ja paluu Oregonin maisemiin tuo mieleen mukavia muistoja. Retket rannikolle, jokilaaksojen patikointireiteille ja Mount Hoodin lumihuipulle palaavat mieleen. Paikallisessa jäätelöbaarissa oli 31 eri makua ja MTV-kanavalla pyöri uusia ja ihmeellisiä musiikkivideoita.

Toiseksi Oregon vertautuu monin tavoin Suomeen: 4,2 miljoonan asukkaan Oregon on kaupungistunut ja kehittynyt melko nopeasti maa- ja metsätalousvaltaisesta maasta palvelualojen ja korkean teknologian taloudeksi, mutta ympäristö- ja luonnonvarakysymykset ovat edelleen keskeisiä taloudellisesti ja kulttuurisesti. Marjastus ja sienestyskin on monille oregonilaisille tuttua. Toistasataa vuotta sitten Oregon houkutteli suomalaissiirtolaisia metsätöihin ja Columbia-joen kalastusaluksille. Oregonin rannikolla, Astoriassa on 60-luvulta lähtien järjestetty jokavuotiset pohjoismaiset Juhannusjuhlat. Nykyään Oregon ja erityisesti Portlandin 2,4 miljoonan asukkaan metropolialue on Yhdysvaltojen nopeimmin kasvavia talousalueita.

Kolmanneksi Oregon on strategisen tutkimuksen neuvoston CORE-hankkeen näkökulmasta ainutlaatuinen vierailukohde. Oregonilaisten yhteisiin haasteisiin pureutuvien ongelman- ja konfliktinratkaisun menetelmien kehitystyö on täällä ollut sekä luovaa että pitkäjänteistä. Yhdysvaltojen kontekstissa kyse on esimerkillisestä osavaltiosta, jossa yhteistoiminnallisen hallinnan (collaborative governance) menetelmistä on muodostunut tärkeä toimintatapa monilla sektoreilla ja eri hallinnon tasoilla.

Vaihto-oppilasvuoteni jälkeen yhteistoiminnallisten menetelmien hyödyntäminen on Oregonissa kehittynyt yksittäisten ongelmien ja ristiriitojen ratkaisusta systemaattiseksi lähestymistavaksi. Tähän toimintamalliin viitataan joskus osana laajempaa Oregonille leimallista yhteistyön ja talkoohengen kulttuuria (”The Oregon way”), jonka juuria voi hakea Yhdysvaltojen länsiosien asuttamisesta ja uudisraivaajahengestä. Karjavankkureilla länteen lähteneet uudisraivaajat ymmärsivät varsin selvästi riippuvuutensa toisistaan ja toimivasta yhteistyöstä: ”Joko selviämme yhdessä vankkureinemme vuorten yli tai emme selviä.”

Maankäytön ristiriidat pontimena yhteistoiminnan kehittämiselle

Tilaus uudenlaisille julkisen sektorin konfliktinratkaisun ja yhteistoiminnan menetelmille syntyi Oregonin maankäytön sääntelyyn liittyvistä jännitteistä ja yhteensovittamisen tarpeista. Oregonin mallin pääarkkitehtina 90-luvulla osavaltion ”maankäyttöministeriössä” (Department of Land Conservation and Development) ja sittemmin kuvernööri John Kitzhaberin esikunnassa toimineen Greg Wolfin mukaan yhtenä uuden toimintamallin pontimena olivat ristiriidat, joita Oregonin osavaltion 1970-luvun lainsäädännön turvaama vahva rooli maankäytön ohjauksessa synnytti; osavaltion, piirikuntien ja kaupunkien tavoitteet eivät aina käyneet yksiin, ja ristiriitoja käsiteltiin oikeusistuimissa.[1]

Oregonin osavaltion riidanratkaisu- ja sovittelutoimiston (Oregon Dispute Resolution Commission) alaisuuteen perustettiin julkisluonteisia kiistoja (public policy disputes) käsittelevä ohjelma vuonna 1990. Näin alettiin systemaattisemmin soveltaa konfliktiratkaisun menetelmiä ristiriitoihin, joita osavaltion ja paikallishallinnon maankäytön tavoitteiden yhteensovittaminen synnytti. Osavaltion keskushallinnon ja piirikuntien sekä kaupunkien välisiä maankäytön ”viranomaisneuvotteluita” laajennettiin niin, että mukaan kutsuttiin muitakin paikallisia ja alueellisia sidosryhmiä rakentamaan yhteistä ymmärrystä alueidenkäytön tavoitteista. Nykyisin Oregon Consensus -ohjelma jatkaa tätä työtä ja hoitaa myös maankäyttöpäätöksiä käsittelevän vetoomuslautakunnan (Land use board of appeals) sovittelutoimeksiantoja.

Viimeisten 30 vuoden aikana neuvottelevien menetelmien hyödyntäminen on laajentunut konfliktinratkaisusta yhteistoiminnalliseen hallintaan (collaborative governance).

Nykyään Portland State University’n sisällä toimiva National Policy Consensus Center on Oregonin yhteistoiminnallisen hallintatavan ytimessä. NPCC perustettiin vuonna 2000 tekemään konsensuksen rakentamisen ja yhteistoiminnallisen hallinnan prosessien käytännönläheistä tutkimus- ja kehittämistyötä. NPCC:n tehtävänä on kehittää ja hyödyntää yhteistoiminnallisen hallinnan menetelmiä Oregonissa tarjoamalla yhteistoiminnallisia palveluja, ammatillista ja akateemista koulutusta sekä harjoittamalla julkaisutoimintaa. NPCC:n visiona on ”lisätä oregonilaisten terveyttä, vaurautta ja resilienssiä rakentamalla yhteisöjen kapasiteettia vastata polttaviin ongelmiinsa yhdessä.”

Konfliktinratkaisun, kärkihankkeiden ja kansalaisosallistumisen puolueeton alusta

NPCC on osavaltion tasolla yhteistoiminnallisia prosesseja avustava elin, joka palvelee puolueettomana alustana monenvälisiä osallistumisen ja ongelmanratkaisun prosesseja. Sen alaisuudessa toimii kolme laajempaa ohjelmaa: julkisen sektorin konfliktinratkaisuun keskittyvä Oregon Consensus, yhteisoiminnallisia osavaltion ”kärkihankkeita” palveleva Oregon Solutions ja tämän alueellinen verkosto, sekä laajemman kansalaisosallistumisen alustana toimiva Oregon Kitchen Table. Näiden lisäksi NPCC:llä on omaa koulutustoimnintaa ja se tekee tiivistä yhteistyötä muiden osavaltioiden kansallisen tason verkostoissa.

Oregon Consensus (OC) perustettiin vuonna 2005 jatkamaan Oregonin Riidanratkaisukomission (Oregon Dispute Resolution Commission) työtä osavaltion uudistuvassa hallinnossa. Oregon Consensus on osavaltion virallinen konfliktinratkaisuohjelma julkisluonteisissa asioissa (public policy dispute resolution). OC toimii neutraalina foorumina, joka auttaa hallinnon organisaatioita ja näiden sidosryhmiä ratkaisemaan tai välttämään konflikteja kiistanalaisissa julkisluonteisissa kysymyksissä. Se hyödyntää monenvälisen sovittelun menetelmiä ja konsensushakuisia prosesseja määräenemmistöpäätösten (äänestyspäätökset) sijaan. Oregon Consensus hoitaa myös osavaltion maakäyttöpäätöksiä käsittelevän vetoomuslautakunnan (Land use board of appeals, LUBA) sovittelutoimeksiantoja.

Oregon Solutions (OS) on osavaltion ohjelma, joka siirtyi NPCC:n alaisuuteen osavaltion kuvernöörin toimistosta vuonna 2002. Sen taustalla oli osavaltion hallinnon ”community solutions” -malli, joka kokosi eri hallinnonalat ratkaisemaan paikallisen tason ongelmia yhdessä. Oregon Solutions rakentaa yhteistoiminnallisia ratkaisuja paikallisiin ja alueellisiin ongelmiin Oregonissa. Sen tausta on vuonna 2001 hyväksytyssä osavaltion Kestävän kehityksen lainsäädännössä, ja OS-hankkeilta edellytetään, että ne vastaavat vähintään kahteen osavaltion kolmesta kestävyyskriteeristä, joita ovat taloudellinen kestävyys, tasa-arvoiset yhteisöt ja terveellinen ympäristö. Osavaltion kuvernööri vahvistaa OS-ohjelmaan otettavien ”kärkihankkeiden” kohteet. Näiden hankkeiden tavoitteet eivät yleensä ole kiistanalaisia, eikä yhteistoimintaa tarvita niinkään konfliktinratkaisuun kuin paikallisen tuen, taloudellisten resurssien kanavoimiseen ja parhaiden toteutuskeinojen tunnistamiseen. Oregon Solutions laajeni vuonna 2011 alueelliseksi Regional Solutions -toimintamalliksi, jossa Oregon on jaettu 5 alueeseen, joita palvelee yhdeksän ”Regional Solutions Center” -toimistoa.[2]

Oregon Kitchen Table (OKT) on alun perin paikallisten kansalaisjärjestöjen rakentama, 2010 perustettu yhteenliittymä, josta on tullut osavaltiotason kansalaisosallistumisen alusta. OKT hyödyntää sähköisiä työkaluja oregonilaisten osallisuuden kehittämiseksi. Se toimii kansalaisten ja vaaleilla valittujen päättäjien välisen vuorovaikutuksen ja palautteen kanavana, kansalaisten joukkorahoituskampanjoiden (civic crowdfunding) alustana sekä oregonilaisilta oregonilaisille suunnattujen mikrolainojen välittäjänä. OKT:n sähköiset työkalut kytkeytyvät monenlaisiin paikallisiin osallistumisprosesseihin. Tuoreena esimerkkinä OKT toteuttaa kansalaiskyselyä hankkeessa, jossa tutkitaan Columbia-joen tulvasuojelun vaihtoehtoja.

NPCC:n OKT -ohjelman ohella Oregonissa on kehitetty muitakin kansalaisosallistumisen ja demokratiakokeiluiden uraauurtavia avauksia. Oregonissa on käytössä kansalaisjärjestöjen aloitteesta syntynyt ainutlaatuinen kansalaisaloitemalli, Citizens’ Initiative Review, joka perustuu kansalaisaloitteiden osallistavaan kehittelyyn ja deliberatiiviseen arviointiin. Tämän osallistumismallin ensimmäiset kokeilut toteutettiin 2008 ja sen hyödyntäminen tunnistettiin osana Oregonin lainsäädäntöä vuonna 2011. Tätä mallia tutkitaan Suomessa strategisen tutkimuksen neuvoston PALO-hankkeessa prof. Maija Setälän johdolla.

Painopiste yhteistoiminnassa organisaatioiden välillä

NPCC:n OC- ja OS -ohjelmien tyypillinen rooli avustaa tietyn konfliktin- tai ongelmanratkaisuprosessin lähtökohtien kartoittamisessa, toimijoiden tunnistamisessa ja kokoonkutsumisessa. Lisäksi NPCC tilaa palveluja 15:lta valikoidulta, tiukat kriteerit täyttävältä yksityiseltä sovittelu- ja fasilitointiammattilaiselta. NPCC:lla on parikymmentä työntekijää ja noin 3,5 miljoonan dollarin vuosibudjetti, josta suunnilleen puolet tulee suorana rahoituksena osavaltion budjetista, ja toinen puoli maksullisesta palvelutoiminnasta, lähinnä Oregon Consensus ja Oregon Solutions -ohjelmien projektien sekä koulutuspalveluiden tilaajilta.

NPCC:n toiminnassa tulee näkyväksi, ettei yhteistoiminnallla (collaboration) tarkoiteta mitä tahansa organisaatioiden välistä yhteistyötä tai sidosryhmäyhteistyötä, vaan järjestelmällisesti kehitettyä monenvälistä ja neuvottelevaa ongelmanratkaisua, jota johdetaan ja fasilitoidaan erityisellä ammattitaidolla puolueettomalta alustalta.

Puolueettomuutensa turvin NPCC palvelee sekä demokraatti- että republikaanipäättäjiä ja erilaisilla poliittisilla painotuksilla toimivia kaupunkeja ja piirikuntia.

Tutkimusyhteistyötä yhteistoiminnallisuuden kehittämisen tueksi

Oregonin toimintamallin johtoajatuksena toimii aiemman kuvernöörin, John Kitzhaberin tunnetuksi tekemä kiteytys, jonka mukaan hallinnon tehtävänä ei ole toteuttaa politiikkaohjelmia, vaan ratkaista ongelmia. Tässä ajatuksessa kiteytyy idea sekä hallinnon siilojen purkamisesta että vahvasta yhteistyöstä julkisen sektorin, yritysten ja paikallisyhteisöjen sekä kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välillä.

Ongelmanratkaisua korostava toimintamalli on vaatinut pitkäjänteistä kokeilutoimintaa ja menetelmien kehittämistä. Samalla se on tarkoittanut, että sekä hallinnon organisaatioiden että osavaltion päättäjien on täytynyt astua ulos mukavuusalueeltaan. Hallinnon organisaatiot ovat kokeilleet uutta roolia monenvälisten ongelmanratkaisuyritysten yhtenä osapuolena; kuvernööri ja vaaleilla valitut kansanedustajat tai pormestarit ovat puolestaan toimineet yhteistoiminnallisten prosessien kokoonkutsujina.
Yhteistoiminnallisen hallinnan innokkaimpia kannattajia ovat päättäjät, jotka ovat kokoonkutsujan roolissa saaneet todistaa toimintamallin hyötyjä ongelmanratkaisun ja luottamuksen vahvistajina.

Yksi havainto Oregonista on, että eri tavoitteiden yhteensovittaminen ei tapahdu vain perustamalla työryhmiä tai yhdistämällä organisaatioita saman katon alle, vaan työssä tarvitaan uusia roolituksia, monialaista yhteistyötä palvelevia rakenteita ja erityistä prosessiosaamista.

CORE-hankkeen järjestämän ”Collaborative Public Manager” -kurssin suomalaiset osallistujat ovat saaneet kuluneen vuoden aikana NPCC:n kouluttajien välittämänä alustavaa ymmärrystä siitä, millaisia yhteistoiminnallisen hallinnan menetelmiä Oregonissa käytetään. Jatkossa näitä oppeja on hyödyllistä tarkastella paitsi yksilö- ja organisaatiotasolla, myös laajemman yhteistoiminnallisen ”käänteen” institutionaalisten, oikeudellisten ja kulttuuristen puitteiden näkökulmasta.

Keskeinen tutkimuskysymys Oregonin mallin kohdalla onkin miten siirtymä yksittäisten ongelmien käsittelystä järjestelmätason ennakoivaan yhteistoimintaan onnistuu ja mitä haasteita siihen sisältyy. Oregonin esimerkit ovat kiinnostavia poikkihallinnollisen ja osallistavan vuorovaikutuksen kehittämisen näkökulmasta – olipa kyse luonnonvarojen hallinnasta ja konflikteista, hallituksen kärkihankkeiden tehokkaammasta toteutuksesta tai vaikkapa maakunnallisista SOTE-ratkaisuista.

CORE-hankkeen kannalta onnekkaasti NPCC:ssä on meneillään hanke, jossa kaikkien Oregonissa toimivien monialaisten ja yhteistoiminnallisten ryhmien (ns. ”collaboratives”) tiedot kootaan samaan tietokantaan. Hankkeessa on tunnistettu Oregonista yhteensä 258 pysyväisluonteista ja käynnissä olevaa yhteistoiminnallista ”kollaboratiivia”. Näistä suunnilleen puolet toimii ympäristö- ja luonnonvarakysymysten parissa, noin viidesosa koulutuskysymyksissä, suunnilleen saman verran turvallisuuden parissa ja loput terveyden ja aluekehityksen kentillä. Yhteensä näissä toimii parhaillaan yli 2500 erilaisten yhteisöjen, yritysten tai hallinnon organisaatioiden edustajaa.[3] Kansainvälisestikin ainutlaatuinen tietokanta, yhteistoiminnallisten prosessien ”Atlas” tulee tuottamaan paljon kiinnostavaa tietoa Oregonin mallista ja toimii jatkossa tutkijoiden aarreaittana.

Lasse Peltonen

Kirjoittaja on ympäristökonfliktien ratkaisun professori Itä-Suomen yliopistossa ja CORE-hankkeen johtaja.

Blogissa on NPCC:n dokumentaation (erityisesti NPCC Operations Manual 2019) lisäksi hyödynnetty kolmea tutkimushaastattelua: 1) Laurel Singer, NPCC:n nykyinen johtaja 2) Greg Wolf, NPCC:n edellinen ja sen ensimmäinen johtaja, nykyisin Oregonin piirikuntien yhteistyöjärjestön (Association of Oregon Counties) palveluksessa; 3) Stephen Greenwood, NPCC:n koulutuspalveluiden johtaja ja CORE-hankkeen ”Collaborative Public Manager” -koulutuksen pääkouluttaja.

Kuva: Jonna Kangasoja

[1] Toisin kuin muissa USA:n osavaltioissa, Oregonin osavaltiolla on 1970-luvulta lähtien ollut vahva rooli maankäytön kokonaisvaltaisessa suunnittelussa: osavaltiolla on valtuudet ohjata maankäytön sääntelyä ”valtakunnallisten” alueidenkäytön tavoitteiden avulla, joiden toteutumista piirikuntien ja kaupunkien maankäyttöratkaisuissa valvotaan ja seurataan järjestelmällisesti ns. ”periodic review” -prosessissa. Yksi Oregonin osavaltiotason keskeisistä maankäyttösäännöksistä on kansainvälisestikin kuuluisa ”Urban Growth Boundary”, jolla on määritelty kaupunkialueiden kasvun rajoja ja suojeltu maa- ja metsätalouskäytössä olevia maita kaupunkien kasvulta.

[2] Ajatusleikkinä Suomen kontekstissa ”Oregon solutions” -mallia voisi havainnollistaa ajatuksella itsenäisistä aluetason ongelmanratkaisutoimistoista, jotka toteuttaisivat hallituksen kärkihankkeita kokoamalla yhteen valtionhallinnon, maakuntien ja kuntien toimijoita yhdessä yritysten ja järjestöjen kanssa ja fasilitoisivat näin monenvälisiä ongelmanratkaisuprosesseja esimerkiksi luonnonvarjojen käytön tai terveydenhuollon laajaa yhteistyötä edellyttävien haasteiden ratkaisemiseksi.

[3] Huom. Luvuissa eivät ole mukana toimintansa päättäneet yhteistyöryhmät eivätkä lukuisat lyhytkestoiset ad hoc-tyyppiset ongelmanratkaisu- tai riidanratkaisuprosessit.