Maankäytön suunnittelujärjestelmän uudistamisessa on katsottava tulevaisuuteen

Erilaiset muutokset tuovat sekä mahdollisuuksia että entistä suurempia haasteita maankäytön suunnitteluun. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on tilaisuus ottaa sekä haasteet että mahdollisuudet huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on käynnistynyt kuluvana vuonna toden teolla ja esimerkiksi sen kokonaisuudistuksesta kertova erityinen verkkosivusto avattiin lokakuun alussa. Uudistus on hyvin merkittävä, kun kyseessä on lainsäädäntömme tärkein – oikeastaan ainoa – kokonaisvaltaista ympäristönkäytön suunnittelua koskeva säädös. Samalla se on merkittävin säädös, jonka luomien menettelyjen puitteissa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon voidaan osallistua ja vaikuttaa.

Kokonaisuudistusten tekeminen ei tällä sektorilla ole perinteisesti ollut helppoa, sillä maankäytön suunnitteluun ja rakentamiseen liittyy suuri joukko merkittäviä yhteiskunnallisia ja yksityisiä intressejä ja arvoja. Kyse on myös vallan käytöstä elinympäristöä koskevassa päätöksenteossa, siitä kuka tätä valtaa käyttää (esimerkiksi akselilla kunta – maakunta – valtio) ja minkälaiset mahdollisuudet muilla on päätöksentekoon osallistua ja vaikuttaa.

Maankäytön suunnittelu keskeinen perustuslaillisten oikeuksien toteutumisessa

Nykyiselle maankäyttö- ja rakennuslaille on asetettu kahdenlaisia tavoitteita. Ne liittyvät yhtäältä kaavoituksella ja rakentamisella luotavan elinympäristön laatuun ja muihin ominaisuuksiin, toisaalta menettelyllisiin seikkoihin. Lain menettelylliseksi tavoitteeksi on määritelty turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa. Tähän tavoitteeseen ja sen toteuttamiseen liittyy sekä perustuslaillisia että kansainvälisiä velvoitteita. Suomen perustuslain mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen ja säännös ilmaisee periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa.

Perustuslain ympäristöperusoikeus edellyttää, että julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyt ovat eräät keskeisimmistä välineistä näiden perustuslaillisten oikeuksien toteuttamisessa. Myös tulevan sääntelyn tavoitteet liittyvät näin väistämättä menettelyllisiin kysymyksiin sisällöllisten tavoitteiden ohella.

Päätösten omaksi kokeminen vähentää painetta muutoksenhakuun

Maankäyttö- ja rakennuslain sääntely ja sen nojalla tapahtuva päätöksenteko voidaan mieltää kentäksi, jossa vaikuttavat yhtäältä erilaiset yhteiskunnallisesti tärkeinä pidetyt intressit ja tavoitteet (yleiset edut), maanomistajien ja muiden yksityisten tahojen intressit ja oikeudet ja kuntien oikeus päättää maankäytöstään (kaavamonopoli). Näkemykset lainsäädännön kehittämisen suunnasta vaihtelevat enimmäkseen sen suhteen, mitä näistä näkökulmista painotetaan. Näkemyseroja voi toki olla myös niistä yleisistä eduista joita lainsäädännöllä tulisi pyrkiä edistämään. Myös lakia sovellettaessa päätöksentekijällä on lain asettamissa puitteissa paljon harkintavaltaa sen suhteen, minkälaisia tavoitteita päätöksenteossa painotetaan.

Aina päätöksenteko ei kuitenkaan syystä taikka toisesta pysy lain asettamissa puitteissa. Demokraattisessa oikeusvaltiossa on oltava käytettävissä myös keinoja vallan käytön asianmukaisuuden kontrolloimiseksi.

Voidaan arvioida, että päätösvaltaa käyttävät ja ne, joiden edustamat intressit ilman sääntelyllä tapahtuvaa ohjaustakin vaikuttavat maankäyttöpäätösten sisältöön, kannattavat sääntelyn mahdollisimman suurta joustavuutta. Muut intressitahot taas usein toivovat sääntelyltä sitä, että järjestelmä edellyttäisi päätöksentekijöitä ottamaan huomioon heidän tärkeinä pitämiään intressejä. Päätöksentekomenettelyiltä vastaavasti toivotaan näkökulmasta riippuen yhtäältä nopeutta ja tehokkuutta, toisaalta edelliseen nähden jännitteisesti sitä, että päätöksentekomenettelyihin olisi mahdollista osallistua monipuolisesti ja vaikuttaa näissä menettelyissä esimerkiksi kaavojen sisältöön. Mitä paremmin eri osallistahot tuntevat päätökset omikseen, sitä vähemmän niiden asianmukaisuuden kyseenalaistamiseen muutoksenhakuteitse on paineita.

Osallistumisen kehittämisessä kannattaa etsiä uudenlaisia keinoja

Vaikka edellinen kaavoitus- ja rakennuslainsäädännön kokonaisuudistus tehtiin vuosituhannen vaihteessa, on maailma muuttunut lain voimassaoloaikana. Muun muassa digitalisaatio on edennyt harppauksin ja esimerkiksi yhteisöllisyys ja kansalaisdemokratia ovat saaneet tätä kautta uusia merkittäviä vaikutuskanavia. Maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä sen järjestelmään ei sisältänyt säännöksiä sähköisestä vuorovaikutuksesta. Vasta vuonna 2005 maankäyttö- ja rakennusasetukseen lisättiin säännös, jonka mukaan kaavoituksen vireilletulosta, tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen kaavaa valmisteltaessa sekä kaavaehdotuksen nähtäville asettamisesta on ”mahdollisuuksien mukaan” tiedotettava myös sähköisesti. Edelleen voimassa olevaa säännöstä ei sen säätämishetkelläkään voinut pitää tavoitteenasettelultaan erityisen kunnianhimoisena.

Nykyisin tietotekniikka tarjoaa huomattavat mahdollisuudet ottaa eri intressitahot mukaan esimerkiksi tiedontuotantoon maankäyttöä suunniteltaessa. Digitaaliset välineet antavat myös mahdollisuuksia saada mukaan sellaisiakin tahoja (kuten nuoret ja maahanmuuttajataustaiset), jotka eivät perinteisesti ole olleet erityisen vahvasti edustettuina maankäytön suunnitteluprosesseissa. Toisaalta on turvattava riittävän monipuoliset vuorovaikutuskanavat, jotta kaikilla eri väestöryhmillä on todellinen mahdollisuus osallistua päätöksentekomenettelyihin. Parhaimmillaan tällaisten menettelyjen kautta syntyy kaikkien väestöryhmien tarpeiden mukaista, turvallista, terveellistä, viihtyisää ja sosiaalisesti toimivaa elin- ja toimintaympäristöä.

On todennäköistä, että tulevaisuudessakin lainsäädäntö enimmäkseen seuraa teknologian kehitystä, mutta lainsäädännöllä on tästä huolimatta ohjaava vaikutus. Tämä johtuu siitä, että kaavoituksesta vastaavien kuntien välillä on huomattavia eroja resursseissa ja suunnittelukäytännöissä; se mikä jossakin kunnassa on nykypäivää, on jossakin toisessa kunnassa vielä ehkä kaukaistakin tulevaisuutta. Tämä asettaa osalliset eriarvoiseen asemaan osallistumismahdollisuuksien suhteen. Ja kun elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon vaikuttaminen ei voi perustua pelkästään edustukselliseen demokratiaan, on avoimesti pohdittava uudenlaisiakin keinoja tilanteisiin, joissa tulevaisuuden alueidenkäyttöpolkuja valitaan. Esimerkiksi yhteistoiminnallisen hallinnan menetelmät tarjoavat varmasti mahdollisuuksia uudenlaiseen, tilanteiden moninaisuuden tunnistavaan vuorovaikutukseen. Lainsäädäntö voi joko luoda puitteet merkitykselliselle osallistumiselle tai haitata niiden muodostumista.

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on tilaisuus ryhdistäytyä ilmastonmuutoksen hillinnässä

Myös fyysinen ympäristömme on muutoksen kourissa, erityisesti pidemmällä aikajänteellä tarkasteltuna. Globaalit megatrendit kuten ilmastonmuutos, väestönkasvu, luonnonvarojen niukkuus ja elinympäristöjen heikkeneminen ja häviäminen ja näiden erilaiset välittömät, välilliset ja yhteisvaikutukset on väistämättä otettava entistä suuremmalla painoarvolla huomioon myös maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa.

Maankäyttöä koskevilla päätöksillä luodaan yhdyskuntarakennetta todennäköisesti sadoiksi vuosiksi eteenpäin, joten nyt tehtävillä päätöksillä valitaan polkuja pitkälle tulevaisuuteen.

Paitsi että ilmastonmuutoksen vaikutuksiin on väistämättä sopeuduttava, vaikutetaan maankäytön suunnittelulla ja rakentamisen ohjauksella merkittävästi myös ilmastonmuutoksen hillintään. Yhdyskuntarakennetta ja liikennejärjestelmää koskevilla ratkaisuilla vaikutetaan merkittävästi muun muassa liikkumistarpeeseen ja liikkumismuotoihin. Myös tässä suhteessa kansainväliset velvoitteet edellyttävät Suomelta toimia, vaikka tämän ei pitäisi olla toimenpiteiden ainoa motiivi.

Ilmastonmuutos mainittiin jo maankäyttö- ja rakennuslain perusteluissa, mutta siihen liittyviä nimenomaisia säännöksiä tai määräyksiä järjestelmään ei sisältynyt, vaikka monet lain tavoitteet olivatkin samansuuntaisia ilmastonmuutoksen hillintään tähtäävien tavoitteiden kanssa. Ilmastonmuutokseen liittyvät näkökohdat tulivat erikseen mainittuina lain järjestelmään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistuksessa vuonna 2008. Ilmastonmuutoksen hillintää palvelevan yhdyskuntarakenteen tavoittelussa suomalaisen järjestelmän ei voida kokonaisuutena sanoa onnistuneen, vaikka viime vuosina on havaittu tässä suhteessa osin myönteisiäkin kehityspiirteitä.

Rakentamisen ohjauksessa ilmastotavoitteiden suuntaan on edetty erityisesti EU-sääntelyn välityksellä. Maankäytön suunnittelua koskevassa sääntelyssä ilmastonmuutokseen liittyvät kysymykset eivät ole saaneet yhtä selvää asemaa, ja viime vuosina järjestelmään tehdyt muutokset voidaan mieltää suoranaisiksi askeliksi taaksepäin. Esimerkiksi merkittävästi palvelurakenteeseen ja liikkumistarpeeseen vaikuttavaa kaupan sijainninohjausta on purettu.

Suomessa ilmastonmuutoksen onkin sanottu tulleen mielletyksi lähinnä kansainvälisen politiikan kysymykseksi ja kansallisella tasolla huoli ilmastonmuutokseen liittyvistä kysymyksistä on jäänyt taloudellisten intressien varjoon.

Näin voidaan sanoa tapahtuneen myös alueidenkäytön ohjausjärjestelmän kehittämisessä. Myöskään ympäristöministeriön tilaamassa selvityksessä maankäytön suunnittelun ja rakentamisen tulevaisuuden haasteista, muutosnäkymistä, uusia ohjaustarpeista ja uuden tyyppisistä ohjausmahdollisuuksista ilmastonmuutokseen liittyvät kysymykset eivät ole saaneet erityisen suurta painoarvoa suhteessa muihin alueidenkäytön intresseihin, kun otetaan huomioon kysymyksen merkitys kansallisella ja kansainvälisellä tasolla.

Sääntelyn tavoitteiden toteutuminen voi olla päätöksentekijöiden hyvän tahdon varassa

MRL sisältää keskeiset kilpailevia maankäyttöintressejä yhteen sovittavat ja sellaisena ympäristökonflikteja ennaltaehkäisevät välineet lainsäädännössämme. Maankäyttöön liittyviä intressejä ja intressiryhmiä on paljon, ja nuo intressit voivat olla paikallisia, alueellisia, valtakunnallisia ja yhä useammin myös globaaleja. Yhteiskuntien ja maankäytön suurimpien tulevaisuuden haasteiden voidaan arvioida liittyvän juuri globaaleihin megatrendeihin ja niiden moninaisiin vaikutuksiin. Esimerkiksi sujuvuutta, joustavuutta ja nopeutta tavoiteltaessa onkin samalla tunnistettava myös se, että alueidenkäyttöä ohjaavalle sääntelylle on erittäin painavia, sekä tosiseikkoihin että normeihin perustuvia vaatimuksia, joiden toteutumista ei voida jättää päätöksentekijöiden hyvän tahdon varaan.

Nykyistä sääntelyä on varmasti mahdollista kehittää tarkoituksenmukaisemmaksi ja myös osin joustavammaksi, mutta se ei voi tapahtua niin, että samalla vaarannetaan lainsäädännölle asetettavien tavoitteiden toteutuminen. Nykyisen järjestelmän ongelmien ohella valmistelun lähtökohdaksi on välttämätöntä ottaa myös tulevaisuuden entistä suuremmat haasteet.

Aleksi Heinilä

Kirjoittaja toimii tutkijatohtorina Itä-Suomen yliopistossa ja tutkii CORE-hankkeessa oikeuden ja yhteistoiminnallisuuden suhteita ja reunaehtoja.