Sosiaalinen toimilupa viheliäisten kaivos- ja ilmasto-ongelmien työkaluna

Sosiaalisesta toimiluvasta eli SLO:sta (Social Licence to Operate) on tullut maaginen trendisana erityyppisten kaivos- ja luonnonvarahankkeiden yhteydessä. Tällä hetkellä SLO:n tarvetta, sisältöjä ja käytäntöjä mietitään ahkerasti EU:n mineraali-ja ilmastopolitiikassa, kun nämä kaksi toisistaan aika kaukana olleet politiikan alat integroituvat yhä enemmän toisiinsa. Vihreä talous tarvitsee runsaasti kriittisiä metalleja. EU:n intressissä on käynnistää näiden metallien kaivoksia ja jalostusta yhä enemmän Euroopassa ja myös Suomessa. Tähän tarvitaan sosiaalista toimilupaa – yhteiskunnan hyväksyntää sekä paikallisesti että yleisemmin.

Hyväksynnän rakentaminen ja ylläpito edellyttävät puolestaan paitsi vahvaa ja luotettavaa ympäristösääntelyä myös luottamuksellista vuorovaikutusta rakentavia toimintamalleja, paikallisia hyötyjä ja paljon yhteistoiminnallisuutta.

Kaivostoiminnan uusi kehittäminen ja nousu Euroopassa on erityisen suuri haaste yhteiskunnallisesti. Pitkän ajan isona trendinä on ollut metallikaivostoiminnan merkittävä vähentyminen Euroopassa. EU:n piirissä ”oma” metallien — erityisesti kriittisten metallien — saanti ja jalostus on nähty tärkeänä Euroopan teollisuuden kilpailukyvylle ja omavaraisuudelle. Kasvava mineraalien ja metallien tuotanto ei kuitenkaan itsestään selvästi saa paikallista hyväksyntää moninaisten ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten ja vanhojen ongelmien vuoksi. Tämän on Suomessa Talvivaaran kaivos ikävällä tavalla osoittanut. Eri puolilla maailmaa tapahtuneet ympäristötuhot aiheuttavat myös huolta, pelkoa ja kaivostoiminnan vastustusta maasta riippumatta.

Vihreä talous haastaa sekä kaivosalan että ympäristöväen

Toisaalta koko mineraalien hankinnan poliittinen ja taloudellinen viitekehys on suuressa muutoksessa ilmastopolitiikan vuoksi. Kaivostoiminnassa ei ole enää kyse vain perinteisen teollisuuden metallitarpeista, vaan uusiutuvan energiateknologian moninaisista raaka-ainetarpeista. Hiilettömän maailman uusien infrastruktuurien ja teknologioiden (esim. akut, sähköautot, älykkäät sähköverkot) rakentaminen tarvitsee suuren määrän erityyppisiä nk. kriittisiä metalleja kuten litium, koboltti, platinium-metallit ja myös perinteisiä perusmetalleja. EU:n politiikassa on vähitellen voimistunut ajatus, että näiden tuotantoa pitää olla myös Euroopassa ja riippuvuutta Kiinasta pitää vähentää.

Ilmasto- ja kaivosalan integraatio on iso muutos, joka aiheuttaa ajatuksellisen haasteen. Uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöä edustava kaivosala onkin siis paradoksaalisesti välttämätön osa vihreän talouden ja hiilivapaan yhteiskunnan kehittämistä — haluamme sitä tai emme. Sekä kaivosala että ympäristöväki joutuvat orientoitumaan uudelleen.

Kaivosala on puolestaan ollut kiinteä osa fossiilienergiaan perustuvan modernin yhteiskunnan rakentamista. Sille uusiutuvan energian tuottajat ja kehittäjät ovatkin aivan uusi asiakaskunta. Kaivosalan itseidentiteetti on muutoksessa: heistä tulee hiilettömän maailman rakentajia. Amerikkalainen ympäristö- ja energiaprofessori Saleem Ali (2018) onkin kirjoittanut, että vihreän teknologian mineraalit ovat ”osa laajempaa energia-ja materiaali-infrastruktuurin suunnittelun yhteiskunnallista kestävyysmaisemaa”. Ali ehdottaa, että tarvitaan ”materiaalipalvelujen tuotannon paradigma”, jonka puitteissa kaivostoiminta näkee itsensä yhä enemmän osana materiaalien moninaista palvelutuotantoa ja kiinteästi kytköksissä kiertotalouteen.

Jokainen kaivoshanke on hyväksynnän kannalta omanlaisensa

Kaivokset ovat erilaisia: ”good, bad and ugly”. Kun Euroopassa pyritään rakentamaan lisää kaivoksia, ollaan usein herkillä luontoalueilla pohjoisessa, vuoristoalueilla, harvaan asutulla maaseudulla tai turistikohteiden läheisyydessä. Toisaalta osa hankkeista tulee olemaan lähellä asuttuja alueita ja yhdyskuntia. Yhteiskunnallisen hyväksynnän teemat ovat näissä tilanteissa hyvin erilaisia.

Kokonaisuus on ilmiselvä viheliäinen ongelma: monimutkaiset vaikutussuhteet, suuri määrä toimijoita, ei helppoja ratkaisuja, muuttuvia vuorovaikutussuhteita, esitetyt ratkaisut luovat uusia ongelmia, kaikilla tahoilla on epävarmuutta faktoista, voimakkaita eroja arvostuksissa ja käsityksissä. Siis suo siellä — vetelä täällä. Mutta tilanne, jonka kanssa pitää elää. Voiko sosiaalinen toimilupa tarjota tähän käsitteenä ja käytäntönä jotain apua?

Sosiaalinen toimilupa on paikallista hyväksyntää hahmotteleva ja yhteiskuntavastuuta etsivä termi, joka on peräisin kaivosyhtiöiden omista pohdinnoista. Kaivostoiminnan buumin ja sen herättämän vastuullisuuskeskustelun myötä käsite rantautui myös Suomeen 2010-luvun alussa. Globaalissa kaivoskeskustelussa käsite tuli käyttöön jo 1990-luvun lopulla.

Sosiaalisen toimiluvan neljä tasoa

Thomson ja Joyce (2008) sekä Thomson ja Boutilier (2011) ovat erottaneet sosiaaliselle toimiluvalle eri asteita ja vahvuuksia. Luvan epääminen (withdrawn) tarkoittaa, että yhteisö vastustaa hanketta aktiivisesti. Hyväksynnän (acceptance) tasolla toimintaa lähinnä vain siedetään. Suostumuksen (approval) vaiheessa hankkeeseen luotetaan, sitä halutaan ja sen toivotaan jatkuvan. Vahvimmallaan sosiaalinen toimilupa on, kun se saavuttaa psykologisen identifikaation (psychological identification) eli se on osa omaa identiteettiä. Tällainen on yleistä yhdyskunnissa, jotka ovat kaivostoiminnan myötä syntyneet.

Kaivostoiminta luo alueelle usein merkittävän määrän työtä ja taloudellista hyvinvointia. Mutta riippuen tilanteesta kaivokset samalla hävittävät tai kadottavat jotain aiempaa tai asettavat riskejä, joiden kanssa on elettävä. Näitä asioita SLO-toimintamallien kautta tulisi tunnistaa. Isompia muutoksia aiheuttavat kaivokset ovat merkittäviä interventioita paikalliseen elämään, ympäristöön ja elinkeinoihin. Puhumme myös muutoksista paikalliseen tapaan käyttää luontoa, oikeudesta puhtaaseen ympäristöön, omaan elinkeinoon, riskittömään elinympäristöön, perinteisiin maisemiin tai omaan kulttuuriin.

SLO:n kehittämisen perusteella kaivostoiminnan olisi hyvä päästä paikallisten kanssa yhteisymmärrykseen siitä, miten riskit ja vaikutukset hahmotetaan, miten haittoja seurataan, minimoidaan ja korvataan, minkälaista vastuuta hyötyvä yritys kantaa, miten toimitaan ongelmatilanteissa, ja miten luotua vaurautta ja hyvinvointia ohjataan myös alueelle. Iso kysymys yleisemmällä tasolla lienee, saako kaivostoimintaa aloittaa kaikkialla vai pitäisikö rajata jotkut alueet pois kokonaishyväksynnän nimissä ja kenellä siihen on oikeus.

Keskustelu sosiaalisesta toimiluvasta voi auttaa innovatiivista yhteispohdintaa

Kuten SLO-termin yksi varhainen kehittäjä Ian Thomson muistaa aina korostaa: sosiaalinen toimilupa on metafora, kielikuva siitä, miten luonnonvarojen käyttöä harjoittavien suurhankkeiden tulisi toimia suhteessa paikalliseen yhteisöön. Se ei ole valmiiksi pureksittu malli tai ajatus, vaan edellyttää kontekstiin sidottua pohdintaa.

Sosiaalinen toimilupa ei ole virallinen sopimus tai lupapaperi ympäristöluvan mielessä. Se on ennemmin vuorovaikutusprosessi, jonka kautta hyväksyntää ja luottamusta luodaan ja ylläpidetään. Sosiaalinen toimilupa on jatkuvan neuvottelun ja toimintamallien kehittämisen kohde.

Yhteiskuntatieteilijät ovat tutkineet paljon yhteiskunnallista hyväksyntää. Monet sosiologit ovatkin ihmeissään SLO:n saamasta huomiosta. Mitä siinä olisi uutta verrattuna vanhaan ja paljon tutkittuun? Ehkä ei olekaan paljon. On selvää, että sosiaalisen hyväksynnän teorialla ja tutkimuksella on paljon annettavaa SLO:lle.

Uutta lienee se, että SLO:n kautta asiaa on ollut mahdollista viedä käytäntöön. Sekä yrityksille että paikallisille toimijoille tämä on sopiva pragmaattinen tapa; vaikkakin riittävän epäselvä käsite, jotta se ei tyhjene muutamaan mitattuun kriteeriin, asennekyselyyn tai käsikirjan mukaan tehtyihin suorituksiin. On myös aika uusi ja erilainen kuvio – ja toivottavasti innovatiivinen – kun kaivosinsinöörit, geologit, antropologit, sosiologit, yrittävät yhdessä kuntien, asukkaiden, ympäristöjärjestöjen, alkuperäiskansojen ja paikallisten elinkeinojen kanssa miettiä ja sopia hyväksynnän edellytyksistä.

On kaivos sitten uusiutuvan energiatekniikan metalleja varten tai johonkin muuhun, on sosiaalisen toimiluvan paikallinen saaminen kiinni siitä, miten kaivosyhtiö hoitaa ympäristö- ja sosiaalisen vastuunsa. SLO:ta ei siis voi lunastaa sillä, että tuotteet mahdollisesti ovat osa vihreää taloutta. Yhteiskunnallisen hyväksynnän kannalta paikalliset kysymykset ovat olennainen asia.

Rauno Sairinen

Kirjoittaja on ympäristöpolitiikan professori Itä-Suomen yliopistossa ja vastaa CORE-hankkeessa yhteistoiminnallisen hallinnan mekanismeja ja kapasiteetteja tutkivasta kokonaisuudesta.

Kuva: Rauno Sairinen