Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on uudistettu – kuntien ja maakuntien harkintavallalle lisää liikkumatilaa

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen alueidenkäytön ohjausjärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) on uudistettu yli viidentoista vuoden voimassaolon jälkeen valtioneuvoston päätöksellä 14.12.2017. Uusi VAT-päätös tuli voimaan 1.4.2018. Uudistuksen lähtökohtana on ollut Juha Sipilän hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ohjausvaltaa selvennetään kuntien maankäyttövallan ja -vastuun lisäämiseksi. Uudistuksen keskeinen tavoite on siis ollut kuntien itsehallinnon vahvistaminen ja samalla valtion alueidenkäyttöön kohdistuvan ohjauksen vähentäminen.

Valtioneuvoston päätöksellä annettavien tavoitteiden keskeisenä tehtävänä on varmistaa valtakunnallisesti merkittävien alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottaminen kaavoituksen kautta. Tämä tapahtuu ohjaamalla erityisesti maakuntakaavoitusta ja antamalla kaavoituksen ennakko-ohjaukselle sisällöllinen perusta valtakunnallisesti merkittävissä alueiden käytön kysymyksissä. Maankäyttö- ja rakennuslain 24.2 §:n mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Ensimmäinen VAT-päätös vuonna 2000 ja vuonna 2009 voimaan tullut tavoitteiden tarkistus olivat osittain hyviä suunnitteluperiaatteita sisältäviä yleistavoitteita ja osittain valtakunnallisesti merkittäviä, yksilöityjä hankkeita. Tarkistuspäätöksen muuttuneiden valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden keskeinen lähtökohta oli ilmastonmuutoksen hillintä ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen. Merkittävimmät tarkennukset koskivat yhdyskuntarakenteen eheyttämistä, henkilöautoliikennetarpeen vähentämistä, Helsingin seudun asuntotuotannon, liikenteen ja maankäytön kokonaisuutta sekä alueidenkäytön energiakysymyksiä.

Tarkennettujen tavoitteiden vaikuttavuutta pyrittiin tehostamaan täsmentämällä tavoitteiden muotoilua ja lisäämällä niiden velvoittavuutta. Nyt uudistetut tavoitteet ovat ilmaisultaan aiempaa tiiviimpiä; tavoitteiden määrä on vähentynyt useista kymmenistä alle 20 tavoitteen tai tavoitekokonaisuuden joukoksi.

Konkretian puute tavoitteissa jättää epäselväksi valtion intressit

Uudet tavoitteet sisältävät viisi tavoiteryhmää, joiden sinänsä voi nähdä kattavan aiemman päätöksen tavoitekokonaisuudet. Tavoiteryhmät ovat 1) toimivat yhdyskunnat ja kestävä liikkuminen, 2) tehokas liikennejärjestelmä, 3) Terveellinen ja turvallinen elinympäristö, 4) Elinvoimainen luonto- ja kulttuuriympäristö sekä luonnonvarat ja 5) Uusiutumiskykyinen energiahuolto. Tavoitteisiin ei enää sisälly konkreettisia hankkeita, kuten aiemmin. Lisäksi tavoitteiden ilmaisutapa on aiemman imperatiivin sijaan enemmän tavoitteiden huomioon ottamista ja huolehtimisvelvollisuuksia korostava. Tavoitteet on siis muotoiltu enemmän mahdollistaviksi kuin suunnitteluratkaisuja rajoittaviksi.

VAT-päätöksessä ei enää nimenomaisesti mainita sellaisia, aiemmin valtion viranomaisohjauksen keskiössä olleita erityistavoitteita, jotka koskivat esimerkiksi lomarakentamista mitoittamista, turvetuotantoa tai vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjausta. VAT-päätöksessä ei enää lainkaan nouse esiin esim. kestävän kiviaineshuollon kannalta tärkeitä intressejä kuten kiviaineshuollon ja pohjavesivarojen yhteensovittaminen. Erityisiin aluekokonaisuuksiin, joille aiemmin oli omat tavoitteensa, kuten Helsingin seudulle, Saaristomerelle ja Lapin tunturialueille, ei enää päätöksessä kiinnitetä huomiota. Erityislainsäädännöstä johtuvia rajoituksia on voitu poistaa tavoitteista aivan perustellustikin. Esimerkiksi porotalouden kohdalla jää kuitenkin pohdittavaksi poronhoitolain ja maankäytön suunnittelun rajapinta, sillä poronhoitolaissa ei ole maankäytönsuunnitteluun liittyvää kytkentää.

Juridiselta kannalta ehkäpä keskeisin muutos uudessa VAT-päätöksessä aiempaan päätökseen verrattuna on se, ettei tavoitteita ole jaoteltu yleis- ja erityistavoitteisiin. Tämä sinänsä päätöksen rakenteelliselta muutokselta vaikuttava seikka merkitsee kuitenkin rakennetta suurempaa muutosta itse päätöksen sisältöön.

Päätöksessä ei ole rajattu osaa tavoitteista koskemaan vain tiettyä kaavalajia, kuten ennen. Aiemmassa päätöksessä yleistavoitteet oli rajattu yksityiskohtaisten kaavojen oikeudellisen arvioinnin ulkopuolelle. Päätöksessä ei ole nimenomaisesti otettu kantaa muutoksen merkitykseen. Päätöksen sisällön arvioinnin kannalta on kuitenkin selvää, että päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle ei voi rajata yksityiskohtaisia kaavoja, vaikka tavoite sinänsä ulkoasultaan muistuttaisi vanhaa yleistavoitetta. Eri asia on, onko VAT -tavoitteilla konkreettista merkitystä asemakaavoituksessa aiempien erityistavoitteiden tapaan.

Yksin valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden avulla ei ole ennenkään vastattu valtakunnan tasoisiin alueidenkäytön haasteisiin, mutta uusi VAT-päätös jättää entistä isomman tilan kunnan tai maakunnan liiton harkintavallalle siitä, miten valtakunnalliset tavoitteet toteutetaan. Uusi päätös rajaa ratkaisuvaihtoehtoja merkittävästi aiempaa vähemmän.

Miten valtion intressit tehdään jatkossa näkyviksi?

Päätöksen vieminen abstraktimpaan suuntaan korostaa kuntien vahvaa roolia suomalaisessa kaavajärjestelmässä, mutta jättää ratkaisematta ja linjaamatta riittävällä tarkkuudella valtakunnalliset alueidenkäyttöön liittyvät intressit. Aiempi jopa hanketasoinen alueidenkäyttöintressien esittäminen tarkoitti maakunnan ja kunnan velvollisuutta ottaa huomioon ja edistää tavoitteiden toteuttamista, mutta myös valtion sitoutumista tavoitteiden toteuttamiseen.

Intressien yhteensovittamisen ja tavoitteiden toteutumisen kannalta olisi tärkeää, että valtakunnalliset alueidenkäyttöön liittyvät tavoitteet olisivat ennakolta tiedossa.

Kunnallisen itsehallinnon kannalta uhkakuvia ei liene siinä, että alueidenkäyttöön liittyvät valtakunnalliset intressit tulisivat määritellyksi nykyistä konkreettisimmin, kunhan asiat ja intressit ovat vähintään valtakunnallisia.

Pienten ja paikallisten tavoitteiden paikka ei ole valtakunnallisten tavoitteiden joukossa ja alueidenkäytön kehittämistoimet, jotka kunta pystyy taloudellisen itsehallintonsa turvin myös toteuttamaan itse, saavat mieluusti kuulua valtakunnallisten intressien ulkopuolelle. Valtion alueidenkäyttöön liittyvien intressien olemassa olo on mielestäni itsestään selvää, mutta onko nykytilanteessa valtioneuvoston päätös paras instrumentti tavoitteiden ilmaisuun ja toteuttamiseen, ansaitsee tulla selvitetyksi.

Muutoksen käytännön vaikutukset ja viranomaisten soveltamiskäytännöt tarjoavat edelleen kiinnostavaa tarkasteltavaa paitsi VAT-päätöksen vaikuttavuuden ja normihierarkkisen aseman näkökulmasta myös erityisesti vireillä olevan maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen valmistelun näkökulmasta.

Susanna Wähä

Kirjoittaja toimii määräaikaisena projektitutkijana Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella tehden väitöskirjaa kaavoitukseen liittyvästä toimivallanjaosta ja valvonnasta. Hän on virkavapaalla ympäristöministeriöstä. CORE-hankkeessa hän tutkii maankäytön suunnitteluun Lapissa liittyviä erityiskysymyksiä.

Kuva: Susanna Wähä